«آوردوز نهادی» در مدیریت فضای مجازی ایران

به قلم:ساجد هاشمی

آیا فضای مجازی در کشور ما موضوعی رهاشده است؟ اگر نه، چه افراد یا نهادهایی خود را در برابر آن مسئول می‌بینند؟ آیا فضای مجازی متولی بخصوصی در کشور دارد یا اینکه نهادهای مسئول هریک به حسب مأموریت و دایره وظایف و اختیاراتی که دارد، خود را متولی بخشی از آن می‌داند؟ معماری نظام حکمرانی فضای مجازی در ایران چگونه است؟ چه بازیگران و ذی‌نفعانی در آن نقش دارند؟ آیا سهم هریک -از وظایف و اختیاراتی که در این زمینه دارند- به درستی تعیین شده است یا آنکه با هم تعارض و تداخل دارد؟

این‌ها صرفاً نمونه‌ای از ده‌ها پرسش کلیدی برای شناخت و تحلیل نظام حکمرانی و تصمیم‌گیری در قبال فضای مجازی در ایران است. مشخصاً در این مجال نمی‌توان ابعاد مسئله را به تفصیل باز کرده و به این پرسش‌ها به دقت پاسخ گفت. اما این یادداشت می‌تواند فرصت مغتنمی برای طرح این مسئله با رویکردی نقادانه باشد، تا بلکه باب بحث‌های کارشناسی و تخصصی در این زمینه باز گردد.

دکتر کیومرث اشتریان، استاد برجسته سیاست گذاری عمومی در دانشگاه تهران، مفهوم «آوردوز نهادی» را برای توصیف وضعیت نابسامان نهادهای سیاست گذار در کشور به کار برده‌اند. این مفهوم در درجه اول به تکثر بیش از حد و اندازه نهادهای مسئول در بخش‌های مختلف اشاره دارد. به طور مثال، در حوزه فرهنگ، ده‌ها نهاد دولتی و شبه دولتی طی چهار دهه گذشته تأسیس شده‌اند که هریک ضمن ارتزاق از بودجه عمومی، مأموریت‌های تقریباً مشابهی داشته و در عمل بسیاری از آنها به لحاظ اثربخشی اقدامات موفق نبوده‌اند. جالب آنکه همین عدم توفیق، خود گاه بهانه‌ای برای تأسیس نهادهای دیگر (بدون جایگزینی با نهادهای قبلی) شده است.

از جمله پیامدهای این پدیده، موازی‌کاری و نیز تداخل و تعارض نهادی است. به طور مثال، در حوزه تقنین، علیرغم آنکه بر اساس قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی تنها نهاد قانون‌گذاری در کشور است، مصوبات برخی از شوراهای عالی در حکم قانون برشمرده می‌شود؛ بی‌آنکه از فرآیندها و ساز و کارهای قانون‌گذاری برخوردار باشند. یا مثلاً در حوزه مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری، دعوای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر (ساترا) بر سر مجوزدهی به محصولات نمایش خانگی در بستر پلتفرم‌های ویدیو بر درخواست (VoD) بخصوص با توجه به تفاوت معیارها و استانداردهای این دو مجموعه در امر برنامه‌سازی، نمونه‌ای آشکار از تعارض نهادی در این زمینه است. مثال دیگر، جایگاه شورای عالی فضای مجازی در نظام حکمرانی کشور است، که روی کاغذ و بر اساس حکم مقام معظم رهبری، دارای شأن فراقوه‌ای است؛ اما در عمل گاه به جهت رویکرد ریاست شورا یعنی رئیس جمهور از نقش بالادستی شورای عالی بخصوص در امر کنترل و نظارت، فروکاسته شده است. ضمن آنکه علیرغم احکام این شورا که بر ایفای نقش کانونی آن و تمرکز و یکپارچگی سیاست گذاری و مدیریت کلان فضای مجازی در شورای عالی تصریح و تأکید داشته، همچنان شاهد مجموعه‌های موازی این شورا در امر سیاستگذاری و تصمیم‌گیری فضای مجازی هستیم.

چنین مسائلی در حالی رخ داده است که در سال ۱۳۹۰ شورای عالی فضای مجازی به این منظور تشکیل شد که «نقطه‌ی کانونی متمرکزی برای سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در فضای مجازی کشور» باشد. در واقع، قرار بر این بود که این شورا نه یک بازیگر جدید در ردیف دیگر نهادهای سیاست گذار این عرصه، بلکه محور و کانون همه بازیگران و ذی‌نفعان این عرصه باشد. یعنی نوعی شأن فرماندهی، قرارگاهی و هماهنگ‌کنندگی برای شورای عالی در نظر گرفته شد تا با جایگاه بالادستی و فراقوه‌ای که دارد همه دستگاه‌ها اعم از سیاستی، تقنینی، رگولاتوری، اجرایی و نظارتی را ذیل خود هماهنگ و هم‌افزا کند. بدین منظور، وظایفی در حوزه رصد کارآمد و روزآمد، مدیریت کلان، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، و نظارت به این شورا محول گردید؛ اما ابزارهای لازم برای ایفای چنین نقشی در اختیار شورا قرار نگرفت و مسائل فوق‌الذکر به وجود آمد.

به عنوان نمونه یکی از شؤون مأموریتی شورای عالی، نظارت راهبردی بر اقدامات حوزه فضای مجازی است. در بند دوم از وظایف شورا (حکم انتصاب اعضای شورای عالی فضای مجازی – ۱۳۹۴) بر «نظارت مستمر بر عملکرد دستگاه‌ها و بخش‌های ذی‌ربط در چارچوب مصوبات شورای عالی» تأکید شده است. در بند پنجم نیز با موضوع شبکه ملی اطلاعات، «نظارت مستمر و مؤثر مرکز ملی بر مراحل راه‌اندازی و بهره‌برداری از آن» از وظایف مرکز ملی برشمرده شده است. این در حالی است که ما به ازای ساختاری و فرایندی به این منظور فراهم نشده و عملاً این شورا و مرکز ملی ذیل آن نقش نظارتی ندارند.

یکی دیگر از شؤون مأموریتی شورای عالی، سیاست گذاری به نحوی است که مصوبات آن در حکم قانون برشمرده شود؛ به این معنا که دستگاه‌ها ملزم به اجرای این مصوبات باشند. به جهت نکته‌ای که در سطور بالاتر مبنی بر جایگاه مجلس شورای اسلامی بعنوان تنها نهاد قانون‌گذار در کشور گفته شد، از جهت کارشناسی نمی‌توان مصوبات شورای عالی را در تراز قانون دانست. اما جایگاه بالادستی و فراقوه‌ای شورای عالی –حد اقل روی کاغد- این اجازه را می‌دهد که این شورا از مجلس شورای اسلامی بعنوان بازوی تقنینی خود استفاده کند. یعنی همچنان‌که این شورا دستگاه‌‌های اجرایی را مکلف به اموری در قالب مصوبات خود می‌کند، این امکان را دارد تا در جایی که نیاز به وضع قانون و پیگیری از سمت قوه مقننه وجود دارد، این امر را به مجلس شورای اسلامی محول کند. این امر می‌تواند از کانال خود مجلس شورای اسلامی و به صورت همکاری مجلس و مرکز ملی در تدوین طرح‌های قانونی دنبال شود؛ ضمن این که می‌تواند از کانال دولت و به صورت همکاری کمیسیون‌های دولت و مرکز ملی در تدوین لوایح قانونی صورت گیرد.

بعنوان آخرین نمونه به شأن تنظیم‌گری شورای عالی اشاره می‌کنم. می‌دانیم روابط میان ذی‌نفعان و کاربران فضای مجازی در همه لایه‌ها و عرصه‌های مربوط به فضای مجازی از جمله خدمات دسترسی به اینترنت، پلتفرم و سرویس و محتوا نیاز به مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری دارد. برای این کار نهادهای تخصصی به شکل بخشی وجود دارند. به عنوان مثال، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در حوزه زیرساخت و خدمات دسترسی، وزارت صمت در حوزه مجوزدهی به درگاه‌های پرداخت، و ساترا در زمینه محتوای صوت و تصویر فراگیر به این امر مشغول‌اند. اما جای یک چیز خالی است و آن تنظیم‌گری کلان و راهبردی در همه عرصه‌ها به‌ویژه تنظیم‌گریِ تنظیم‌گران فضای مجازی است. دعوای وزارت ارشاد و ساترا که پیشتر به آن اشاره شد، باید در چنین مرجعی حل و فصل می‌شد که علی‌الأصول شورای عالی فضای مجازی یا به عبارت دقیق‌تر کمیسیون عالی تنظیم مقررات ذیل این شورا می‌تواند در این سطح به ایفای نقش بپردازد.

کوتاه سخن آنکه تعدد نهادهای تصمیم‌گیر در حوزه فضای مجازی اگرچه در عمل شکل آوردوزی پیدا کرده، اما در صورتی که شورای عالی فضای مجازی جایگاه بایسته خود را بدست آورد، به نظر می‌رسد هرچیزی در این زمینه سر جای خود قرار خواهد گرفت.